群臣上奏说：“从前周公摄政七年，制度才确定下来。如今安汉公辅政四年，只用二十天就完成了明堂、辟雍等重大工程，应该将宰衡之位提升到诸侯王之上。”太皇太后下诏：“可以。”并下令商议加九锡的具体办法。

王莽上奏，尊孝宣皇帝庙为中宗，孝元皇帝庙为高宗；又奏请毁掉孝宣皇帝父亲的祭庙，不再修缮；将南陵、云陵改为普通县。这些奏请都得到批准。

王莽自认为在北方感化了匈奴，在东方使海外诸国来朝，在南方让黄支国归附，唯独西方还未有所建树，于是派中郎将平宪等人携带大量金银财宝，引诱塞外羌人，让他们献出土地，自愿归属汉朝。平宪等人上奏：“羌人首领良愿等部落约一万二千人，愿意成为汉朝臣民，献出鲜水海、允谷、盐池，以及平坦肥沃的草地，都供汉民使用；他们自己居住在险要之处，作为汉朝的屏障。询问良愿归降的原因，他回答说：‘太皇太后圣明，安汉公极其仁爱，天下太平，五谷丰登，有的稻禾长到一丈多高，有的一粒谷子结出三颗米，有的粮食不种就自己生长，有的蚕茧不用养蚕就能生成；甘露从天而降，甘泉从地下涌出；凤凰飞来起舞，神雀降落栖息。从这四年以来，羌人没有任何疾苦，所以一心向往归属汉朝。’应该及时安排他们生产生活，设置属国进行管理。”此事交王莽处理，他又上奏：“如今已有东海郡、南海郡、北海郡，请接受良愿等人献出的土地，设立西海郡。将天下分为十二个州，以符合古代制度。”奏请得到批准。这年冬天，设立西海郡。王莽又新增五十条法令，违反的人就流放到西海郡。被流放的人数以千万计，百姓开始心生怨恨。

梁王刘立因与卫氏家族暗中往来获罪，被废黜王位，迁徙到南郑，后来自杀。

朝廷将京城一分为二，设立前辉光、后丞烈两个郡。更改公卿、大夫、八十一元士的官名、位次，以及十二州的名称和边界。各郡国的归属、设置和名称不断变动，政务繁杂，官吏都难以记住。

元始五年（公元5年）春天正月，在明堂举行合祭大典；二十八位诸侯王、一百二十位列侯、九百多名宗室子弟，被征召前来助祭。仪式结束后，他们都得到增加封户、赐爵，以及金帛赏赐，有的晋升官职、补任新职，各有不同。

安汉公王莽又上奏，请求恢复长安南北郊的祭祀。三十多年间，天地祭祀的地点一共变更了五次。

朝廷下诏：“从汉朝建立至今，宗室子弟已有十多万人，命令各郡国分别设置宗师，负责纠察宗室成员，对他们进行教育训导。”

夏天四月乙未日，博山简列侯孔光去世，朝廷赏赐丰厚，葬礼规格极高，送葬的车辆多达一万多辆。朝廷任命马宫为太师。官吏百姓因王莽不接受新野田地而上书的，前后共有四十八万七千五百七十二人，加上进见太后的诸侯王、公卿、列侯、宗室成员，都磕头进言：“应该尽快对安汉公进行嘉奖。”于是王莽上书说：“臣民们所上的奏章，请求都暂时搁置，不要上报，让我能够全力完成制定礼乐制度的工作；事情完成后，我希望能告老还乡，给贤能之人让路。”甄邯等人禀告太后，太后下诏：“安汉公每次进见，都痛哭流涕、磕头，说不愿接受赏赐；即便加赏，也不敢居位。如今礼乐制度尚未制定完成，很多事情需要安汉公决定，所以暂且听从安汉公的意见，完成制度制定；等完成后，众公卿上报，再对之前的赏赐建议进行详细讨论。关于加九锡的礼仪，要尽快上奏！”

五月，朝廷下策书，赐给安汉公王莽九锡之礼。王莽磕头再拜，接受了绿色蔽膝、龙袍、冠冕、礼服、玉制佩刀、鞋头有装饰的鞋子、天子的车驾和马匹、绘有龙纹的九旒大旗、皮帽、素色衣裳、兵车和马匹、红色和黑色的弓箭、红色的钺斧、金色的大斧、一副铠甲和头盔、两卣祭祀用的香酒、两个玉勺、两块九命青玉珪、朱红色大门、可以登殿的台阶、设置宗官、祝官、卜官、史官，以及三百名虎贲卫士。

王恽等八人巡视风俗归来，称天下风俗整齐划一。他们还伪造各郡国的歌谣，用来歌颂王莽的功德，多达三万字。闰月丁酉日，朝廷下诏，称羲和刘秀等四人负责修建明堂、辟雍，使汉朝与周文王建造灵台、周公营建洛邑一样符合祥瑞征兆。太仆王恽等八人巡视风俗，宣扬道德教化，使各地整齐划一，都被封为列侯。当时，只有广平相班穉没有上报祥瑞和歌谣；琅邪太守公孙闳在公府汇报灾害情况。甄丰派下属急驰到这两个郡，暗示官吏百姓上书弹劾，称“公孙闳凭空捏造不祥之事，班穉对祥瑞置之不理，嫉害圣明政治，都犯了大逆不道之罪”。班穉是班婕妤的弟弟。太后说：“不宣扬美德，与上报灾害的人，处罚应该有所区别。况且班穉出身后宫贤良之家，我很怜惜他。”于是只有公孙闳被投入监狱处死。班穉十分恐惧，上书谢恩认罪，请求归还相印，入宫担任延陵园郎；太后答应了他的请求。

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王莽又上奏，要实行市场物价统一、官府没有诉讼、城邑没有盗贼、野外没有饥民、路上遗失东西无人拾取、男女分路而行的制度；违反者采用象征性刑罚。

王莽再次上奏说：“共王母（傅太后）、丁姬，从前不遵守臣妾之礼，坟墓高度与元帝的陵墓一样，还带着帝太后、皇太太后的玺绶下葬。请求挖掘共王母和丁姬的坟墓，收回玺绶；将共王母迁回定陶，葬在共王坟墓旁边。”太后认为事情已经过去，不必再发掘。王莽坚持要这么做，太后只好下诏，让在原棺的基础上改葬。王莽又奏请：“共王母和丁姬的棺材都是帝王所用的梓宫，穿着珠玉制成的衣服，不符合藩王妾室的规格。请求更换为木棺，脱去珠玉衣，将丁姬葬在妾室的墓地中。”奏请得到批准。朝中在位的公卿都迎合王莽的意思，捐出钱帛，还派遣子弟、儒生以及四方各族共十多万人，拿着工具，协助将作大匠挖掘铲平共王母、丁姬的旧坟；二十天内，就全部铲平。王莽还用荆棘围绕墓地，作为后世的警戒。他又拆毁共皇庙，当初提议尊崇共皇的泠褒、段犹等人，都被流放到合浦。朝廷征召师丹到公车署，赐爵关内侯，让他享有原来封邑的食邑。几个月后，改封师丹为义阳侯；一个多月后，师丹去世。

在汉哀帝的时候，马宫担任光禄勋，曾经和丞相、御史一起商量，给傅太后定谥号为孝元傅皇后。后来王莽掌权，开始追查之前参与定谥号的人，要治他们的罪。不过马宫一直被王莽厚待，所以只有他没被牵连。但马宫自己心里又惭愧又害怕，就给朝廷上书说：“我之前参与给定陶共王母（傅太后）定谥号，完全是迎合上面的意思，跟着别人瞎起哄，还歪曲经典，说了一堆歪理，把皇上都给误导了，这是对朝廷不忠啊！现在我侥幸有机会改过自新，但实在没脸再留在朝廷，也不想再当官，更不配享受封邑的待遇了。我愿意上交太师、大司徒、扶德侯的印绶，把位置让给更有才能的人。”

这年秋天八月壬午日，王莽借着太后的名义下诏书给马宫，说：“四辅的职责，是国家的重要支柱；三公的任务，就像鼎的三条腿一样支撑着君主。要是没有坚定的操守，就不配坐在这个位置上。你说的话很诚恳，不掩饰自己的过错，我很赞赏。不过我不剥夺你的爵位和封邑，你把太师、大司徒的印绶交给使者，以侯爵的身份回家养老吧。”

王莽因为皇后有怀孕生子的吉兆，就下令开通子午道。这条道从杜陵出发，直接穿过南山，直通汉中。泉陵侯刘庆给朝廷上书说：“当年周成王年纪小，被称为孺子，周公就代他处理国事。现在皇上也还年轻，应该让安汉公王莽像周公那样，代行天子的职责。”大臣们听了，都说刘庆说得对。

随着汉平帝渐渐长大，因为母亲卫太后一直被王莽隔绝在外地见不到面，心里对王莽满是怨恨。这年冬天十二月，王莽趁着腊日给平帝进献椒酒的机会，在酒里下了毒。平帝喝了酒就生病了，王莽假惺惺地写了一篇祷文，跑到泰畤去为平帝祈福，说愿意用自己的命换平帝的命。他还把祷文装在一个用金属封起来的匣子里，放在前殿，还警告大臣们谁都不许说出去。结果丙午日那天，平帝就在未央宫去世了。朝廷宣布大赦天下，王莽还下令，让六百石以上的官员都要为平帝守丧三年。他又上奏，把孝成皇帝的庙尊称为统宗，孝平皇帝的庙尊称为元宗。给平帝入殓的时候，还给他戴上成年男子的帽子，最后把他葬在了康陵。

班固评论说：在汉平帝的时候，国家大事全由王莽说了算。他总是给自己歌功颂德，好抬高自己的地位。看他发布的那些文书，好像四方的少数民族没有不臣服的，祥瑞不断出现，到处都是对他的歌颂。可实际上，天上出现灾异，民间百姓也都在抱怨，这些情况王莽根本掩盖不了。

平帝去世后，朝廷任命长乐少府平晏为大司徒。太皇太后就和大臣们商量，该立谁当新皇帝。当时汉元帝这一脉已经没有继承人了，而汉宣帝的曾孙里，有五个在世的王爷、四十八个列侯。王莽嫌这些人年纪太大不好控制，就说：“兄弟之间不能互相继承皇位。”于是把汉宣帝的玄孙们都召来，准备从中选一个当皇帝。

就在这个时候，前辉光谢嚣上报说，武功县的县长孟通挖井的时候，挖出一块白石，石头上面是圆的，下面是方的，上面还用红颜色刻着字：“告安汉公莽为皇帝。”从这开始，所谓的“符命”，就是上天暗示改朝换代的征兆这种说法，就出现了。

王莽让大臣们把这件事禀告太皇太后，太皇太后一听就说：“这明显是骗人的，不能这么干！”太保王舜就劝太后说：“事情已经发展到这地步了，实在没办法阻止。就算想拦着，也拦不住啊。王莽也不是真的想干什么过分的事，就是想暂时代理皇帝的职权，好把天下人镇住。”太皇太后心里觉得不行，但又实在没能力阻止，只好答应了。王舜他们马上让太后下诏书说：“孝平皇帝年纪轻轻就去世了，我已经让有关部门把汉宣帝的二十三个玄孙召来，选一个合适的继承皇位。可这些玄孙都还在襁褓之中，如果没有品德高尚的君子辅佐，怎么能安稳治理国家呢？安汉公王莽，已经辅佐了三代皇帝，他的功绩和当年的周公一样。现在前辉光谢嚣、武功县长孟通上报了白石上的符命，我仔细想了想，上面说‘为皇帝’，应该是让王莽代行皇帝的职责。那就让安汉公王莽像周公那样，代行皇帝职权，大臣们把具体的礼仪方案奏报上来。”

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接着大臣们又上奏说：“太后圣明，一眼就看透了天意，下旨让安汉公代行皇帝职权。我们请求让安汉公登上皇位，穿戴天子的服饰，背靠画着斧形图案的屏风，站在门窗之间，面向南方接受群臣朝拜、处理政事；出行的车驾按照天子的规格安排警戒；百姓和大臣都像对天子那样称他为‘臣妾’。祭祀天地、在明堂祭祀祖宗、在宗庙祭祀祖先、祭祀各路神灵的时候，司仪就称他为‘假皇帝’，百姓和大臣平时叫他‘摄皇帝’，他自己就自称‘予’。处理朝廷事务的时候，就用皇帝诏书的格式，称‘制’。这样做是为了顺应上天的旨意，辅佐汉朝，保护孝平皇帝年幼的继承人，完成托付的重任，让国家繁荣安定。不过他在朝见太皇太后和皇后的时候，还是要行臣子的礼节。在他自己的封国、官署里发号施令，就按照诸侯的礼仪来。”太皇太后下诏批准了这些提议。